“Giuseppe Mascia,da Grillino, a Gruppo Misto, a Campo Largo, a Sindaco di Sassari ovvero a Buccia di Giogga di Bassanini” di Fulgenzio Saetta
SASSARI. Il Movimento 5 stelle di Sassari inciampa nel primo addio ufficiale. Questa volta non ci sono cacciate dall’alto o processi in rete: il consigliere comunale Giuseppe Mascia, il più votato fra i grillini alle elezioni dello scorso anno (per lui 672 preferenze), ha lasciato il Movimento di sua spontanea volontà e costituisce un gruppo misto di minoranza a Palazzo Ducale.
«Lascio il M5S perché sono deluso e allarmato per come in esso abbia preso consistenza una concezione dell’agire politico in cui non riesco a pensare il mio compito», spiega Giuseppe Mascia. «La mia decisione è maturata lentamente nel corso di questo anno. Il mio rispetto e il mio impegno sono vincolati e ricondotti innanzitutto ai miei concittadini, l’appartenenza a un gruppo politico non è la condizione di questo legame, bensì il contrario», spiega ancora Mascia. «È per questo che ho deciso di non abbandonare il mio incarico in Consiglio comunale e costituire un gruppo misto di minoranza. Solo così potrò portare a termine il mio dovere e dare continuità all’impegno di occuparmi dei problemi della mia città». L’allontanamento dai grillini è anche un atto di accusa verso il M5S: «Sembra non vi sia proprio la volontà di organizzarsi con una struttura, anche flessibile e non necessariamente verticistica, che assicuri un coordinamento di azione politica chiaro attraverso il quale confrontarsi e impostare il proprio operato». E poi c’è il tanto discusso divieto di confronto e di dissenso all’interno del Movimento: «Provo un forte senso di fallimento per il fatto che questa forza politica si costituisca senza un reale dibattito al proprio interno, senza un confronto critico che deve avvenire a tutti i livelli, da quello nazionale a quello locale», spiega ancora il consigliere. «Non vedo un futuro politico dove si confonde il dissentire con il violare e dove gli argomenti non allineati vengono bollati come una mancanza di comprensione di cosa sia il M5S, o come connivenza con altri schieramenti politici. Ci si proclama difensori dell’onestà e della libertà con una pericolosa leggerezza: credo che mai alcuno di noi potrebbe difenderle né vantarne un primato se a casa nostra non vengono rispettate».
L’abbandono dal gruppo del novello Jak Frusciante, passato al Campo Largo, ha partorito il nostro attuale sindaco di professione insegnante essendosi laureato a Sassari in Filosofia e avendo nella stessa Università conseguito il dottorato di ricerca sempre in Filosofia. A quanto pare avrebbe anche insegnato come professore a contratto nella stessa Università,addottoratosi sul filosofo pugliese Pantaleo Carabellese.
Non abbiamo che da augurargli buon lavoro nel suo ruolo di sindaco che purtroppo dalla legge Bassanini del 2000 in poi, ogni sindaco è diventato” buccia di giogga” gestendo tutto i dirigenti, resta al sindaco e ai consiglieri la programmazione e l’orientamento e naturalmente la rappresentanza di primo cittadino, meglio di niente(1).
(1)
COMPETENZE DEI DIRIGENTI, DEI RESPONSABILI DEI SERVIZI E DEI FUNZIONARI DOPO LA BASSANINI-TER
(articolo 2, commi 12 e 13, legge 191 del 1998, modificativo dell’articolo 6, comma 8, della legge n. 127 del 1997 che ha a sua volta modificato l’articolo 51 della legge n. 142 del 1990)
UNA CONFERMA INUTILE, UN REVIREMENT O UN RIPENSAMENTO?
1.1 L’articolo 51 della legge n. 142 del 1990, già modificato dall’articolo 6, comma 8 della legge n. 127 del 1997 (Bassanini-bis) è nuovamente modificato per effetto dell’articolo 2, commi 12 e 13, della legge n. 191 del 1998, con effetto dal 5 luglio 1998; il testo coordinato dei commi da 2 a 5 è ora il seguente:
«2. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti, che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti.
3. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge o lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell’ente. Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:
a)- la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b)- la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso;
c)- la stipulazione dei contratti;
d)- gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione degli impegni di spesa;
e)- gli atti di amministrazione e di gestione del personale;
f)- i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;
f-bis) – tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;
g)- le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;
h)- gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.
3-bis. Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui al comma 3, fatta salva l’applicazione del comma 68, lettera c), dell’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione.
3-ter. In attesa di apposita definizione contrattuale, nei comuni di cui al comma 3- bis, ai responsabili di uffici e servizi possono essere assegnate indennità di funzione localmente determinate, nell’ambito delle complessive disponibilità di bilancio dei comuni medesimi.
3-quater. Nei comuni tra loro convenzionati per l’esercizio di funzioni amministrative o per l’espletamento associato dei servizi, ai responsabili degli uffici o dei servizi che svolgano la loro funzione anche per gli altri comuni, in attesa di apposita definizione contrattuale, possono essere assegnate indennità di funzione in deroga alle normative vigenti. La relativa maggiore spesa sarà rimborsata dagli altri enti convenzionati nei termini previsti dalla convenzione. (i commi 3-bis, 3-ter, 3-quater, hanno sostituito il precedente comma 3-bis che recitava: “Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui al comma 3 sono svolte dai responsabili degli uffici o dei servizi.”)
4. I dirigenti sono direttamente responsabili, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa e dell’efficienza della gestione.
5. Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire.»
1.2 Le innovazioni sono due: la prima soltanto apparente in quanto l’aver aggiunto alle competenze dei funzionari in materia di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, vigilanza edilizia e irrogazione delle sanzioni amministrative contro l’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale, non aggiunge granché alla situazione previgente anche se il chiarimento non è inutile visto che in molte realtà sussiste tuttora una dicotomia di competenze tra il soggetto che emette i provvedimenti di assenso e quello che emette i provvedimenti repressivi. Si ritiene che la norma contribuisca anche a rafforzare l’interpretazione secondo la quale al dirigente competono anche gli annullamenti delle concessioni edilizie, sia per il principio che l’annullamento compete di norma (salvo diversa previsione legislativa) allo stesso soggetto che ha emanato l’atto, sia perché gli annullamenti, ancorché atti di natura discrezionale, sono pur sempre riconducibili nell’alveo di criteri predeterminati dalla legge e dai regolamenti (comma 3, lettera f), sia infine perché non c’è motivo di ritenere che all’interno dell’intera materia edilizia, attribuita ai dirigenti, siano rimasti in capo all’autorità politica i soli annullamenti. La norma chiarisce altresì che competono ai dirigenti anche i provvedimenti di vigilanza edilizia (da cui deriva che le comunicazioni della polizia giudiziaria ex articolo 4, ultimo comma, della legge n. 47 del 1985, non vanno più fatte al sindaco, bensì al dirigente e che, udite, udite, lo stesso dirigente per la vigilanza edilizia potrà disporre della polizia municipale, volente o nolente) e di repressione, sia in materia edilizia che in quella paesaggistica (da cui deriva che competono al dirigente anche le certificazioni di assenza di danno ambientale).
1.3 La seconda innovazione è meno scontata: viene cancellato quello che è stato considerato (dal Ministro, dal nostro T.A.R., dalla stampa specializzata) e da noi mai condiviso, il passaggio automatico e senza intermediazione delle competenze, per gli enti privi di dirigenti, dalle autorità precedentemente coinvolte ai responsabili dei servizi e degli uffici. Ora tali competenze “possono essere attribuite ai” (e non più “sono svolte dai“) responsabili degli uffici, in seguito a provvedimento motivato del sindaco (riconducibile al potere sindacale ex articolo 36, comma 5-ter, della legge n. 142 del 1990); attribuzione che resta distinta dall’individuazione dei responsabili conferita alla Giunta comunale dall’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995, per cui è illegittima per incompetenza la deliberazione della Giunta che attribuisce ai responsabili dei servizi le competenze del comma 3, né tale deliberazione può ritenersi “assorbente” del provvedimento sindacale. Quest’ultimo, discrezionale e da motivare, è un atto impugnabile dal soggetto che si ritenga leso. Inoltre ai responsabili investiti dei compiti dirigenziali possono essere assegnate indennità di funzione localmente determinate, nell’ambito delle complessive disponibilità di bilancio. Malgrado l’infelice formulazione della norma e i pericoli reali di irragionevoli disparità di trattamento (nei comuni dissestati i responsabili dovranno lavorare gratuitamente?), in ragione dei principi generali dell’ordinamento, non ultimi gli articoli 3 (eguaglianza), 36 (proporzionalità tra lavoro e retribuzione) e 97 (imparzialità dell’azione amministrativa) della Costituzione, nonché del nesso logico tra il comma 3-bis e il comma 3-ter, si ritiene che l’indennità sia dovuta ogni qualvolta siano attribuite ai responsabili dei servizi le funzioni dirigenziali e che discostarsi da tale conclusione richieda motivazioni che allo stato attuale non si capisce come possano porsi al riparo dalla censura. E’ uno di quei casi, tutt’altro che rari nel nostro contesto normativo, nei quali la voce verbale “possono” dei commi 3-bis e 3-ter, non va intesa nel senso di mera “possibilità” o di mera condizione “potestativa” bensì nel senso di attribuzione di un “potere” che deve comunque rispondere ai canoni di legalità. Ne consegue che si ritiene arbitraria non solo l’attribuzione dei poteri senza adeguata motivazione ma anche l’attribuzione motivata in assenza ingiustificata di riconoscimento della prevista indennità.
L’attribuzione delle competenze ai responsabili dei servizi avviene “indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione” (sul punto il silenzio è il miglior commento).
1.4 Si ritiene che allo stato, in relazione all’attribuzione delle gravose e rischiose responsabilità e al nuovo sistema della definizione dei risarcimenti (articolo 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998) debba venire meno ogni remora delle amministrazioni in materia di assicurazione del personale dell’ufficio tecnico. Malgrado il parere negativo dell’ufficio legislativo del dipartimento della funzione pubblica, n. 91 del 21 novembre 1997, basato sull’assenza di norme che permettano all’amministrazione l’assunzione di iniziative di copertura assicurativa per i dipendenti, si deve notare che nemmeno esiste un divieto in tal senso e che le innovazioni non possono non incidere sui predetti orientamenti. Basti pensare che le assicurazioni a carico dell’amministrazione sono previste contrattualmente per la dirigenza (per cui non si vede perché non debbano essere stese a coloro che svolgono le funzioni dirigenziali) e addirittura obbligatorie per legge per alcune fattispecie.
Come estremo rimedio, qualora vi fossero remore in tal senso (non per i rischi connessi alla progettazione interna dove, come sappiamo, l’assicurazione a carico dell’ente è comunque dovuta e obbligatoria ai sensi dell’articolo 17, comma 4, legge n. 109 del 1994), è pur sempre possibile calibrare l’indennità di cui al comma 3-bis in modo quantomeno da permettere agevolmente ai funzionari di dotarsi di assicurazione.
1.5 Resta tuttora insoluto il problema delle competenze, sempre in assenza dei dirigenti, qualora il sindaco non eserciti il potere di attribuzione ai responsabili dei servizi. Il ministero risolve sbrigativamente la questione sulla base del richiamato articolo 17, comma 68, lettera c), della legge n. 127 del 1997, ponendo in tal caso ogni competenza in capo al segretario comunale. Si ricorda che lo stesso ministero, con circolare n. 15700 del 23 settembre 1997, seppure con formula non concludente ha ritenuto abrogato l’articolo 19 del decreto legislativo n. 77 del 1995 (che consentiva eccezionalmente agli assessori l’assunzione della responsabilità dei servizi nei comuni inferiori a 10.000 abitanti e in carenza di figure professionali adeguate) ed ha ritenuto arbitrario attribuire le responsabilità dei servizi a soggetti esterni individuati ai sensi dell’articolo 51, comma 7, della legge n. 142 del 1990 o dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 29 del 1993. Tuttavia l’attuale incardinamento nell’ente della figura del segretario comunale (basato anche su un rapporto fiduciario col sindaco) non è dissimile da quella dei dirigenti o dei responsabili con incarico a tempo determinato, pertanto non c’è motivo per ritenere che responsabili dei servizi non possano essere soggetti nominati ai sensi dei commi 5, 5-bis e 6 dell’articolo 51 della legge n. 142 del 1990 e, malgrado il diverso parere ministeriale, anche ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 29 del 1993. Malgrado le enunciazioni di principio si ritiene che in mancanza dei dirigenti e in assenza della volontà sindacale di attribuirne le competenze ai responsabili dei servizi (che nella nuova formulazione della norma non può costituire un obbligo) non ci siano ostacoli a che le relative competenze (compreso il rilascio delle concessioni edilizie) resti in capo al sindaco o all’assessore. Ben sapendo che tale affermazione susciterà perplessità se non peggio, non si può evitare di rimarcare che:
a)- il rinvio all’articolo 17, comma 68, lettera c), della legge n. 127 del 1997, operato dal nuovo comma 3-bis dell’articolo 51 della legge n. 142 del 1990, contrariamente a quanto si pensi al ministero, è tutt’altro che decisivo; tale disposizione “fatta salva” stabilisce che il segretario “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco“; siamo dunque al punto di partenza: nel silenzio di statuto e regolamento, e in assenza di provvedimento esplicito del sindaco (che non ha alcun obbligo in tal senso) la competenza del segretario sugli atti del comma 3 è praticamente inesistente;
b)- sempre in relazione al segretario comunale sarebbe arbitrario stabilire, come è stato fatto in sede di prima applicazione dell’articolo 51 nei primi anni ’90 (più per assenza di alternative che per convinzione), che gli spettano tutte le funzioni in modo “residuale”; nessuna norma dispone in tal senso, anzi, lo statuto e il regolamento possono attribuire competenze al segretario (articolo 17, comma 68, citato) ma anche al sindaco (articolo 36, comma 2, legge n. 142 del 1990, norma viva e vegeta), né il segretario può essere considerato per un verso il deus ex machina che può far tutto o, al contrario il cavallo da soma che deve fare tutto;
c)- l’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995, che consente eccezionalmente a determinate condizioni di far assumere agli assessori la responsabilità dei servizi non solo non pare abrogato ma non costituisce nemmeno norma di principio; infatti l’articolo 108 dello stesso decreto (come sostituito dall’articolo 9, comma 4, della legge n. 127 del 1997) nell’elencare le norme da considerarsi principi generali con valore inderogabile (comma 1) non solo non cita l’articolo 19, ma al comma 2 stabilisce che le rimanenti norme del decreto non si applicano qualora il regolamento di contabilità dell’ente rechi una differente disciplina, riconoscendo neanche troppo implicitamente, la possibilità di sopravvivenza o di adozione di regolamenti locali che disciplinino diversamente la responsabilità dei servizi (e quindi le famose “firme”);
d)- è pur vero che i regolamenti locali devono essere conformi alla legge ma nessuna legge dispone espressamente e specificatamente il divieto per il sindaco o gli assessori, sempre in assenza della dirigenza, di assumere i provvedimenti di cui al comma 3 dell’articolo 51; tale divieto è ricavato in ultima analisi dal battage propagandistico, dai convegni e dall’enfasi giornalistica ma non trova alcun riscontro incontrovertibile nelle norme di diritto positivo.
1.6 Infine viene da più parti presentato come una novità dirompente l’articolo 45 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, che recita: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti“. Pur tralasciando le considerazioni circa la successione delle leggi nel tempo (non secondarie, visto che comunque la legge n. 191 del 1998, che riscrive il commentato comma 3-bis dell’articolo 51, costituisce ius superveniens rispetto al decreto legislativo n. 80) che già di per sé metterebbero fuori gioco la questione, l’aspetto innovativo di questo benedetto articolo 45 è solo apparente o, per meglio dire, nella sostanza è del tutto inesistente.
Infatti gli atti di gestione competono ai dirigenti almeno dal giugno 1990 (articolo 51, comma 1, della legge n. 142 di quell’anno), gli atti o provvedimenti amministrativi di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, competono ai dirigenti già in forza della stessa norma richiamata (che non a caso inizia con le parole: “Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi …“); ebbene, dire oggi che i compiti che spettano ai dirigenti si intendono nel senso che la relativa competenza … spetta ai dirigenti (sic! Si perdoni la ripetizione, ma questo è il testo della norma delegata) non solo è un’offesa al comune buonsenso ma rende corposo il sospetto che il vino servito alla bouvette sia adulterato.
A parte la banalità dell’affermazione del legislatore delegato, nessuno ha mai messo in dubbio che i dirigenti e non i politici siano titolari degli atti di gestione, compresi quelli elencati nell’articolo 51, comma 3, della legge n. 142 del 1990 così come modificato per l’ennesima volta, ma da qui a spostare la competenza ai responsabili dei servizi e degli uffici, c’è di mezzo almeno (non solo, ma questa basti) proprio la lettera del comma 3-bis che nessuno, nemmeno il Ministro, può leggere in senso contrario al suo significato.
1.7 In conclusione, la distinzione tra funzione politica di indirizzo e funzione gestionale, per quanto conclamata e oggetto di migliaia di commenti, per quanto auspicabile, è ben lungi dall’essere raggiunta laddove non ci sono i dirigenti, nei piccoli enti fa solo sorridere e, in realtà, non è mai stata tradotta in modo deciso e irreversibile in provvedimenti legislativi inequivocabili.
Del resto, portando il discorso più terra terra, ci si chiede quale beneficio sia stato tratto dall’amministrazione e dai cittadini dal trasferimento delle “firme” (perché di questo si è trattato in realtà, quanto al trasferimento dei poteri è tutta un’altra faccenda) e se sia un caso che ancora oggi nella metà circa dei comuni bresciani le concessioni edilizie come tanti altri atti continuino ad essere firmati dal sindaco e le gare presiedute dal segretario comunale.
